Etiopia 7. november 2017: I rosa drakt tar daværende kronprinsesse Mette-Marit president Mulatu Teshome i hånden utenfor palasset i hovedstaden Addis Abeba.
Hun og daværende kronprins Haakon er på statsbesøk. De reiser med en stor delegasjon fra norsk næringsliv, deriblant Yara.
De skal signere en stor avtale om å utvikle en gruve i landets nordøstlige Afar-region. Målet er å utvinne kaliumsulfat.
«Sammen om å skape jobb for ungdom i Etiopia. Strategisk partnerskap med Yara».
Det skriver Utviklingsfondets Kari H. Partapuoli på Twitter.
I forbindelse med gruveprosjektet har Yara kontaktet bistandsorganisasjonen Utviklingsfondet. Yara ønsket hjelp til å renovere en nedlagt lokal yrkesskole i nærheten av den foreslåtte gruven.
Hensikten er å gi lokal ungdom yrkesutdanning slik at de kan være med å bygge og drive den.
Partnerskapet kollapser
Direktoratet for utviklingssamarbeid, Norad, og Norges ambassade i Etiopia har vært svært positive til samarbeidet.
Det tjener som et klassisk eksempel på det som i bistandsverdenen omtales som offentlig-privat samarbeid.
Prosjektet er et kinderegg:
1. Det vil bidra til å møte Yaras behov for arbeidskraft.
2. Lokal ungdom vil få utdanning og jobbmuligheter.
3. Norad får realisert ambisjonen om å øke involveringen av private aktører i offentlig finansierte bistandsprosjekter gjennom deres strategiske partnerskapsprogram.
Yara er eneansvarlig for gruveprosjektet. Utviklingsfondet og Yara er ansvarlig for det tilknyttede skoleprosjektet, som Norad finansierer.
Fem år senere legges gruveprosjektet ned. I forkant har det strategiske partnerskapet tilknyttet skoleprosjektet kollapset.
Mange uromomenter
– Det kollapset fordi Yara gradvis distanserte seg fra selve partnerskapet og skoleprosjektet. Årsaken var mange uromomenter tilknyttet arbeidet med skolen. Dette skapte usikkerhet på prosjektnivå. Det spredte seg også en frykt for å bli assosiert med noe negativt som kunne påvirke investeringene til gruveprosjektet.
Det sier NUPI-forsker Jon Harald Sande Lie.
Han er en av redaktørene bak en ny bok som tar for seg dette prosjektet.
Her tar forfatterne utgangspunkt i Etiopia for å studere offentlig-privat samarbeid. Mye forskning på bistandsfeltet prøver å finne ut hvor godt slike samarbeid fungerer.
Forfatterne setter søkelys på offentlig-privat samarbeid som et moteord. Det finnes nemlig ikke enighet om en universell definisjon av begrepet.
Lie og kollegaene argumenterer for at begrepet bør undersøkes med utgangspunkt i hva det faktisk gjør, hvordan det brukes og hvilke prosesser det setter i gang.
Finnes det et overordnet «kulturproblem»?
Tilbake til Etiopia.
Yara opprettholdt altså sitt eget gruveprosjekt, men trakk seg gradvis ut av samarbeidet om skolen. Utviklingsfondet ble mer alene om å drifte den sammen med lokale aktører.
– Eksempelet viser et mer overordnet kulturproblem med OPS-agendaen i internasjonal bistand. Det er at aktører med forskjellige og tidvis konkurrerende logikker kobles sammen, sier Lie.
Han utdyper:
Private aktører er først og fremst ansvarlige overfor eiere og investorer. Bistandsaktører har derimot en annen, dobbel ansvarlighet. Den retter seg både oppover til de som finansierer prosjektet, og nedover til mottakere.
– Da Yara trakk seg ut og prosjektet fortsatte, ble i realiteten OPS-prosjektet en offentlig finansiert «proxy» for private interesser, sier forskeren.
Yaras egen gruveambisjon ble også med tiden lagt ned. Det skyldtes mer politiske uroligheter, som senere utløste borgerkrig i Etiopia.
Denne usikkerheten gjorde situasjonen ekstra vanskelig og medførte manglende vilje til å fortsette blant investorene, forteller Lie.
Dette er hovedproblemet
Et viktig mål med offentlig-privat samarbeid er å mobilisere privat kapital til bistands- og utviklingsformål.
Hensikten er å begrense avstanden mellom pengene som trengs for å nå FNs bærekraftsmål og de faktiske midlene som er tilgjengelige.
Offentlige bistandsmidler fort ende opp som statlige subsidier til private selskaper, poengteres det i boken.
Det som er ment å øke samarbeid gjør at risikoen tilfaller det offentlige, mens profitten går til private aktører. Et eksempel her kan være garantiordninger for private selskaper.
– Målet med det offentlig-private samarbeidet er å finansiere utvikling. Hovedproblemet er at det er et stort gap mellom dette målet og hva samarbeidet faktisk finansierer. Det er også usikkerhet rundt hvilke mekanismer det skaper lokalt, sier Lie.
Problematisk moteord
Forfatterne påpeker at OPS er spesielt interessant fordi det slår sammen to begreper som tåkelegger mye.
1. Ordet «partnership», som har vært et etablert moteord innen bistand siden 1990-tallet.
2. Den klassiske skillelinjen «public–private».
Særlig begrepet «partnerskap» er problematisk, ifølge Lie.
– Det er gjennomgående problematisk å prate om partnerskap i bistandssammenheng. Det er fordi begrepet maskerer maktforskjeller mellom giver og mottaker. Det gir også et inntrykk av at aktørene er likeverdige. Praksis viser derimot at forholdet mellom donor og mottakere er veldig ubalansert, sier Lie.
Innen bistand er det et ønske om å prøve å jevne ut maktforholdet mellom de som gir og de som mottar.
– Men det får man ikke til. Den som gir definerer «partnerskapet» i stor grad, slår Lie fast.
Han presiserer likevel at donoren – den som gir bistanden – ikke definerer alt.
– En donor må alltid ha en mottaker. Hvis mottakeren ikke sier ja til donasjonen, blir du irrelevant. En mottaker av bistand gir noe tilbake til donoren, nemlig symbolsk kapital, som status og prestisje, sier Lie.
– Det eksisterer et ønske om å vise at det funker
– Private aktører er i all hovedsak ansvarlig overfor eierne og aksjonærer. Bistandsorganisasjoner er ansvarlige overfor donorer, men også de menneskene som prosjektene er ment å hjelpe, sier Lie.
Når disse to «logikkene» møtes i et konkret prosjekt, blir det ofte gnisninger og problemer, forklarer han.
– Og vi er veldig klare over at disse to logikkene ikke går bra sammen. Folk jeg har intervjuet i Verdensbanken snakker typisk om et kulturproblem i forståelsen av hvordan ting skal gjøres. Kulturproblemet oppstår i relasjonen mellom offentlig og privat aktører. Likevel kobler bistandspolitikken dem sammen. Det eksisterer en tanke og et ønske om å vise at det funker, sier forskeren.
Bruker viruset som metafor
Marit Tolo Østebø er medredaktør for boken. Hun arbeider ved University of Florida.
I sitt kapittel viser hun hvordan de private og offentlige aktørene ikke bare blir «partnere» som ofte kan preges av store forskjeller når det kommer til kultur og organisasjon. De er også gjensidig avhengige av hverandre.
Hun bruker viruset som metafor, og begrepet «symbiose» om offentlig-privat samarbeid.
– På samme måte som i biologien kan slike forhold være svært ulike. Noen ganger er de skadelige eller parasittiske, andre ganger nøytrale. Men de kan også være gjensidig fordelaktige for begge parter, sier hun.
Det finnes altså ikke ett svar på om offentlig-privat er «bra» eller «dårlig».
Denne metaforen kan lære oss at vi ikke kan vurdere et offentlig-privat samarbeid ut fra en forenklet modell, utdyper forskeren.
Vi bør heller undersøke hvordan ulike institusjoner og interesser virker sammen i konkrete situasjoner.
På spørsmål om hva det viktigste norske bistandsaktører bør ta inn over seg når de planlegger framtidige prosjekter, svarer Østebø:
– Viktigheten av å forstå historisk, politisk og kulturell sammenheng. Samtidig er det viktig å huske at modeller, som offentlig-privat samarbeid, er forenklede, idealistiske løsninger. De kan ikke ukritisk overføres fra ett sted til et annet. De skjuler ofte mer enn det de lover, sier hun.
Kilde
Jon Harald Sande Lie, Paul Beaumont og Marit Tolo Østebø (redaktører): The Politics of Public–Private Partnerships and International Development – Insights from Ethiopia (sammendrag på engelsk). Routledge, 2026.
Les også disse sakene fra NUPI:
forskning.no vil gjerne høre fra deg!
Har du en tilbakemelding, spørsmål, ros eller kritikk? TA KONTAKT HER
