Budsjettene er laget for godt vær. Så kommer uværet. Hvert år.
– Når overskridelsene blir normalen, oppstår et åpenbart spørsmål: Er budsjettet da et styringsverktøy, eller bare et politisk og administrativt ritual?
Dette ubehagelige spørsmålet stiller forsker Villy Angelsen ved Nord Universitet.
Konklusjonen er neppe oppsiktsvekkende.
Det er sjelden de langsiktige strategiene som styrer ressursene. Det er derimot de akutte problemene. Det som haster her og nå vinner kampen om midlene.
– Vi ser at budsjettene er frikoblet fra både langsiktige planer, tidligere års regnskap og den faktiske driften. Dermed blir budsjettoverskridelser normalen, sier Angelsen.
Fra vaffeljern til doktorgrad
Veien til doktorgraden, den høyeste akademiske graden som kan oppnås ved universitet eller høyskole, startet langt fra fagtekster og budsjettanalyser.
Som nyutdannet sosialøkonom fikk Angelsen jobb ved et aktivitetssenter for eldre i hjemkommunen Vestvågøy.
Der møtte han både brukerne og de økonomiske realitetene i helse- og omsorgssektoren, gjerne fra en plass bak vaffeljernet i kaféen.
– Det påvirker tjenestene. Strategier blir liggende i skuffer. Omstillinger uteblir. Ressurser flyttes ikke nødvendigvis dit behovene er størst, sier Villy Angelsen.(Foto: Ragnhild Holdahl / Vestvågøy kommune)
Nå har han brukt flere tiår på å undersøke det samme grunnleggende spørsmålet:
Hvorfor fortsetter kommunene å styre etter budsjetter som så ofte sprekker?
I forskningen sin har han brukt flere metoder.
Han har gått igjennom en omfattende faglitteratur og utført spørreundersøkelser blant kommunale toppledere. Han har i også intervjuer ledere på ulike nivåer og analysert budsjett- og regnskapstall.
Hverdagens utfordringer
Underveis møtte Angelsen ledere som hver dag står midt i gapet mellom politiske forventninger og praktiske muligheter.
Han forteller om sterke møter med førstelinje-ledere som har stått i stormen og tatt kampen.
Angelsens funn bekreftet at planer, budsjettvedtak og faktisk drift ofte trekker i hver sin retning. Kommunene lager strategier, vedtar budsjetter og setter mål.
Annonse
Men når hverdagen treffer, blir andre hensyn viktigere.
Lag på lag med endringer
– Flere eldre, mer komplekse pasientbehov og høyere forventninger til tjenestene skaper store utfordringer. Samtidig er ressursene begrensede. Likevel styres sektoren i stor grad gjennom tradisjonell, årlig budsjettering, sier Angelsen.
Modellen har vært brukt i mange tiår, men er i liten grad tilpasset dagens situasjon, påpeker han.
– Tradisjonell budsjettering viser seg gang på gang å være et dårlig styringsverktøy. Likevel fortsetter praksisen som før.
Angelsens studier viser at dette blant annet skyldes at nye reformer blir lagt oppå eksisterende systemer. Dette skjedde uten at selve måten kommunene styrer på blir endret.
– Én av grunnene er at nye endringer legges lagvis på eksisterende måter å arbeide på, i stedet for å gjennomsyre styringssystemet. Resultatet er silotenking, med kortsiktige løsninger. Budsjettarbeidet blir nærmest for symbolpolitikk å regne, sier Angelsen.
Når endring ikke skjer
Når plan, budsjett og drift ikke henger sammen, rammer det ikke bare regnearkene.
– Det påvirker tjenestene. Strategier blir liggende i skuffer. Omstillinger uteblir. Ressurser flyttes ikke nødvendigvis dit behovene er størst, sier forskeren.
De som står nærmest brukerne, kjenner konsekvensene. Mange ledere opplever at ansvaret ligger hos dem, uten at de har virkemidlene som skal til.
– Forskningen viser at dette kan føre til både treghet og manglende endring i tjenestene, sier Angelsen.
Annonse
Lytt til fagkompetansen
Forskningsarbeidet peker på behovet for mer fleksible styringsmodeller og sterkere koblinger mellom strategi og praksis.
Større involvering av ansatte som kjenner tjenestene fra innsiden er også viktig.
– Ja, det er politikerne som skal gjøre jobben med å budsjettere. Men det er de ansatte og lederne i førstelinja, de som har faglig bakgrunn, som må sette politikerne i stand til å gjøre jobben, sier Angelsen.
Kanskje er det nettopp der, ute i stormen, at svaret også finnes.
Ikke i nye planer. Ikke i nye budsjetter. Men i en styringsmodell som faktisk tar inn over seg virkeligheten den er ment å styre.
Tema: Budsjettet som verktøy for ressursfordeling i norsk kommunal helse- og omsorgstjeneste.
Problemstilling: Forskeren har undersøkt hvordan budsjettering erfares og praktiseres i kommunal helse- og omsorgstjeneste. Han har også sett på hvilke institusjonelle betingelser som former budsjettets funksjon som verktøy for ressursfordeling når behovene endrer seg.
Metode: Studien kombinerer en systematisk litteraturgjennomgang, en spørreundersøkelse blant 123 kommunalsjefer i helse og omsorg og en flercasestudie i tre kommuner. Casestudien bygger på 48 intervjuer på tre ledernivåer, i tillegg til dokumenter og budsjett- og regnskapstall.
Hovedfunn: Budsjettet oppfyller de tiltenkte funksjonene bare i begrenset grad. Forskeren identifiserer fire ulike praksisfelt-logikker som styrer planlegging, budsjettering og drift. Disse er lagdelt over ulike tidshorisonter og bidrar til treghet snarere enn gradvis endring. Det er også løse koblinger mellom elementene i budsjettsyklusen og mellom ledernivåene. Dette begrenser lokal handlekraft.
